Lãnh đạo Bộ nghe báo cáo sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật
31/12/2025
Ngày 31/12, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Hải Ninh chủ trì buổi làm việc nghe báo cáo về dự thảo Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (QPPL). Cùng dự có Thứ trưởng Bộ Tư pháp Phan Chí Hiếu, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật và Tư pháp của Quốc hội Ngô Trung Thành.
Báo cáo về dự thảo Pháp lệnh, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản và Quản lý xử lý vi phạm hành chính Hồ Quang Huy nêu một số nội dung cần xin ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ. Trong đó, có quy định về việc viện dẫn trực tiếp văn bản hợp nhất trong quá trình cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân áp dụng và thi hành pháp luật.
Hiện nay, Điều 4 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản QPPL năm 2012 quy định: “Văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật”. Tuy nhiên, thực tế thời gian qua, văn bản hợp nhất chủ yếu được sử dụng với mục đích tra cứu pháp luật đơn thuần, chưa thực sự phát huy vai trò là văn bản được sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật như quy định tại Điều 4 Pháp lệnh 2012.
Vì vậy, bên cạnh quy định hiện nay tại Điều 4 Pháp lệnh thì để bảo đảm thực hiện kết luận của Tổng Bí thư Tô Lâm, Trưởng Ban Chỉ đạo Trung ương về hoàn thiện thể chế, pháp luật tại Phiên họp thứ hai của Ban Chỉ đạo theo Thông báo số 11-TB/BCĐTW ngày 22/12/2025 của Ban Chỉ đạo Trung ương về việc hợp nhất văn bản QPPL cần đổi mới mạnh mẽ theo hướng văn bản hợp nhất là căn cứ chính thức trong viện dẫn và áp dụng pháp luật; qua đó, tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp, công chức khi áp dụng pháp luật, góp phần thực hiện đúng chủ trương “lấy người dân, doanh nghiệp là trung tâm trong thiết kế chính sách”, dự thảo Pháp lệnh dự kiến bổ sung quy định về việc nội dung sau khi hợp nhất được viện dẫn trực tiếp trong quá trình cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân áp dụng và thi hành pháp luật.
Cùng với đó, dự thảo Pháp lệnh quy định cụ thể cách viện dẫn sau khi được hợp nhất để bảo đảm việc viện dẫn được thực hiện thống nhất, tạo thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong áp dụng và thi hành pháp luật.
Để giải quyết tình huống phát sinh khi có sai sót trong văn bản hợp nhất, hiện nay, Điều 9 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản QPPL năm 2012 quy định: “Trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất”.
Hiện nay, Điều 4 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản QPPL năm 2012 quy định: “Văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật”. Tuy nhiên, thực tế thời gian qua, văn bản hợp nhất chủ yếu được sử dụng với mục đích tra cứu pháp luật đơn thuần, chưa thực sự phát huy vai trò là văn bản được sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật như quy định tại Điều 4 Pháp lệnh 2012.
Vì vậy, bên cạnh quy định hiện nay tại Điều 4 Pháp lệnh thì để bảo đảm thực hiện kết luận của Tổng Bí thư Tô Lâm, Trưởng Ban Chỉ đạo Trung ương về hoàn thiện thể chế, pháp luật tại Phiên họp thứ hai của Ban Chỉ đạo theo Thông báo số 11-TB/BCĐTW ngày 22/12/2025 của Ban Chỉ đạo Trung ương về việc hợp nhất văn bản QPPL cần đổi mới mạnh mẽ theo hướng văn bản hợp nhất là căn cứ chính thức trong viện dẫn và áp dụng pháp luật; qua đó, tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp, công chức khi áp dụng pháp luật, góp phần thực hiện đúng chủ trương “lấy người dân, doanh nghiệp là trung tâm trong thiết kế chính sách”, dự thảo Pháp lệnh dự kiến bổ sung quy định về việc nội dung sau khi hợp nhất được viện dẫn trực tiếp trong quá trình cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân áp dụng và thi hành pháp luật.
Cùng với đó, dự thảo Pháp lệnh quy định cụ thể cách viện dẫn sau khi được hợp nhất để bảo đảm việc viện dẫn được thực hiện thống nhất, tạo thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong áp dụng và thi hành pháp luật.
Để giải quyết tình huống phát sinh khi có sai sót trong văn bản hợp nhất, hiện nay, Điều 9 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản QPPL năm 2012 quy định: “Trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất”.
Quang cảnh buổi làm việc.
Về việc văn bản hợp nhất được trình cơ quan, người có thẩm quyền đồng thời với văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung, theo ông Hồ Quang Huy, dự thảo Pháp lệnh bổ sung quy định về việc cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản sửa đổi, bổ sung có trách nhiệm xây dựng dự thảo văn bản hợp nhất và trình cùng với dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung ở giai đoạn trình thông qua văn bản sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm thực hiện kết luận của Tổng Bí thư Tô Lâm, Trưởng Ban Chỉ đạo Trung ương về hoàn thiện thể chế, pháp luật tại Phiên họp thứ hai của Ban Chỉ đạo theo Thông báo số 11-TB/BCĐTW về việc văn bản hợp nhất được trình cơ quan, người có thẩm quyền đồng thời với văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung.
Việc quy định dự thảo văn bản hợp nhất được trình cùng với dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung ở giai đoạn trình thông qua/ký ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung sẽ hạn chế gia tăng nhiệm vụ cho cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản do giảm thiểu việc phải chỉnh lý nhiều lần dự thảo văn bản hợp nhất…
Qua nghe báo cáo và các ý kiến thảo luận, Bộ trưởng Nguyễn Hải Ninh nhấn mạnh, về nguyên tắc viện dẫn và áp dụng pháp luật, cần thống nhất quan điểm: văn bản hợp nhất là căn cứ viện dẫn trực tiếp. Đây là tinh thần xuyên suốt theo kết luận của Bộ Chính trị và yêu cầu thực tiễn hiện nay. Mục tiêu cao nhất là để người dân, doanh nghiệp và cơ quan áp dụng pháp luật chỉ sử dụng một văn bản “sạch”, đang có hiệu lực, không phải lần theo lịch sử sửa đổi, bổ sung. Theo Bộ trưởng, cần hiểu rõ bản chất của hợp nhất là viện dẫn điều khoản cụ thể trong văn bản hợp nhất, có giá trị áp dụng trực tiếp.
Về kỹ thuật viện dẫn, định hướng chung là viện dẫn luật theo tên luật, kèm ghi chú hợp nhất đến thời điểm cụ thể, thay cho việc liệt kê nhiều văn bản sửa đổi, bổ sung. Theo Bộ trưởng, cách làm này bảo đảm rõ ràng, thuận tiện và phản ánh đúng phiên bản pháp luật đang có hiệu lực.
Bộ trưởng lưu ý, văn bản gốc chỉ được sử dụng trong trường hợp đặc biệt, khi văn bản hợp nhất phát sinh sai sót kỹ thuật và phải được hợp nhất lại ngay. Về nguyên tắc, mọi hoạt động áp dụng pháp luật đều căn cứ vào văn bản hợp nhất.
Trong bối cảnh pháp luật sửa đổi nhanh, nhiều và đan xen giữa luật nội dung và luật tố tụng, nếu không thay đổi kỹ thuật hợp nhất và viện dẫn thì hệ thống pháp luật sẽ ngày càng phức tạp, khó sử dụng. Vì vậy, Bộ trưởng đề nghị các đơn vị tiếp thu đầy đủ tinh thần này, thể hiện rõ trong dự thảo Pháp lệnh, còn kỹ thuật trình bày cụ thể sẽ tiếp tục hoàn thiện để bảo đảm thống nhất, khả thi và dễ áp dụng.
Về việc trình văn bản hợp nhất, Bộ trưởng khẳng định, chủ trương đã thống nhất nên điểm cần làm rõ tập trung vào thời điểm và quy trình “trình đồng thời” văn bản hợp nhất, đặc biệt đối với văn bản của Chính phủ, Thủ tướng. Theo đó, “trình đồng thời” không phải là trình từ giai đoạn dự thảo ban đầu, bởi trong quá trình soạn thảo, văn bản có thể được chỉnh sửa rất nhiều lần, thậm chí thay đổi liên tục đến sát thời điểm ký ban hành. Nếu hiểu trình đồng thời từ đầu sẽ gây quá tải, không khả thi cho cơ quan chủ trì soạn thảo.
Do vậy, trình đồng thời được xác định rõ là ở giai đoạn trình ký ban hành, tức là bản cuối cùng để trình Chính phủ, Thủ tướng ký. Tại thời điểm này, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm kèm theo văn bản hợp nhất tương ứng với bản trình ký, nhằm bảo đảm khi ký ban hành là có ngay văn bản hợp nhất “sạch”. Việc quy định như vậy không xung đột với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời phù hợp với thực tiễn xử lý văn bản hiện nay, khi Văn phòng Chính phủ tiếp tục rà soát, chỉnh sửa kỹ thuật trước khi hoàn tất ký ban hành.
Việc quy định dự thảo văn bản hợp nhất được trình cùng với dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung ở giai đoạn trình thông qua/ký ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung sẽ hạn chế gia tăng nhiệm vụ cho cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản do giảm thiểu việc phải chỉnh lý nhiều lần dự thảo văn bản hợp nhất…
Qua nghe báo cáo và các ý kiến thảo luận, Bộ trưởng Nguyễn Hải Ninh nhấn mạnh, về nguyên tắc viện dẫn và áp dụng pháp luật, cần thống nhất quan điểm: văn bản hợp nhất là căn cứ viện dẫn trực tiếp. Đây là tinh thần xuyên suốt theo kết luận của Bộ Chính trị và yêu cầu thực tiễn hiện nay. Mục tiêu cao nhất là để người dân, doanh nghiệp và cơ quan áp dụng pháp luật chỉ sử dụng một văn bản “sạch”, đang có hiệu lực, không phải lần theo lịch sử sửa đổi, bổ sung. Theo Bộ trưởng, cần hiểu rõ bản chất của hợp nhất là viện dẫn điều khoản cụ thể trong văn bản hợp nhất, có giá trị áp dụng trực tiếp.
Về kỹ thuật viện dẫn, định hướng chung là viện dẫn luật theo tên luật, kèm ghi chú hợp nhất đến thời điểm cụ thể, thay cho việc liệt kê nhiều văn bản sửa đổi, bổ sung. Theo Bộ trưởng, cách làm này bảo đảm rõ ràng, thuận tiện và phản ánh đúng phiên bản pháp luật đang có hiệu lực.
Bộ trưởng lưu ý, văn bản gốc chỉ được sử dụng trong trường hợp đặc biệt, khi văn bản hợp nhất phát sinh sai sót kỹ thuật và phải được hợp nhất lại ngay. Về nguyên tắc, mọi hoạt động áp dụng pháp luật đều căn cứ vào văn bản hợp nhất.
Trong bối cảnh pháp luật sửa đổi nhanh, nhiều và đan xen giữa luật nội dung và luật tố tụng, nếu không thay đổi kỹ thuật hợp nhất và viện dẫn thì hệ thống pháp luật sẽ ngày càng phức tạp, khó sử dụng. Vì vậy, Bộ trưởng đề nghị các đơn vị tiếp thu đầy đủ tinh thần này, thể hiện rõ trong dự thảo Pháp lệnh, còn kỹ thuật trình bày cụ thể sẽ tiếp tục hoàn thiện để bảo đảm thống nhất, khả thi và dễ áp dụng.
Về việc trình văn bản hợp nhất, Bộ trưởng khẳng định, chủ trương đã thống nhất nên điểm cần làm rõ tập trung vào thời điểm và quy trình “trình đồng thời” văn bản hợp nhất, đặc biệt đối với văn bản của Chính phủ, Thủ tướng. Theo đó, “trình đồng thời” không phải là trình từ giai đoạn dự thảo ban đầu, bởi trong quá trình soạn thảo, văn bản có thể được chỉnh sửa rất nhiều lần, thậm chí thay đổi liên tục đến sát thời điểm ký ban hành. Nếu hiểu trình đồng thời từ đầu sẽ gây quá tải, không khả thi cho cơ quan chủ trì soạn thảo.
Do vậy, trình đồng thời được xác định rõ là ở giai đoạn trình ký ban hành, tức là bản cuối cùng để trình Chính phủ, Thủ tướng ký. Tại thời điểm này, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm kèm theo văn bản hợp nhất tương ứng với bản trình ký, nhằm bảo đảm khi ký ban hành là có ngay văn bản hợp nhất “sạch”. Việc quy định như vậy không xung đột với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời phù hợp với thực tiễn xử lý văn bản hiện nay, khi Văn phòng Chính phủ tiếp tục rà soát, chỉnh sửa kỹ thuật trước khi hoàn tất ký ban hành.
Cục trưởng Hồ Quang Huy báo cáo một số nội dung xin ý kiến Lãnh đạo Bộ.
Đối với văn bản trình Quốc hội, sẽ trình văn bản hợp nhất tại thời điểm trình Quốc hội biểu quyết thông qua để bảo đảm cơ quan quyết định sử dụng được bản pháp luật hiện hành, đầy đủ. Việc bắt buộc trình kèm văn bản hợp nhất ở giai đoạn cuối sẽ giúp tăng tính minh bạch, rõ ràng, tương tự như quy định bắt buộc có bản so sánh khi sửa đổi, bổ sung luật trước đây, dù ban đầu gặp khó khăn nhưng sau đó phát huy hiệu quả rõ rệt.
Về ký xác thực văn bản hợp nhất, Bộ trưởng lựa chọn phương án thực hiện sau khi văn bản gốc đã hoàn tất đầy đủ giá trị pháp lý. Theo đó, đối với luật, việc ký xác thực văn bản hợp nhất chỉ được thực hiện sau khi luật đã được chứng thực, công bố chính thức; đối với văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, việc ký xác thực được tiến hành sau khi văn bản đã được ký ban hành. Ký xác thực văn bản hợp nhất là ký vào chính văn bản hợp nhất và chỉ có một người ký ban hành, tuy nhiên trước đó phải có xác nhận về nội dung của các cơ quan có trách nhiệm, tối thiểu gồm cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm tra và cơ quan thẩm định pháp lý. Việc hợp nhất do cơ quan trình văn bản chịu trách nhiệm thực hiện, bảo đảm văn bản hợp nhất phản ánh chính xác, đầy đủ nội dung văn bản gốc, đáp ứng yêu cầu về tiến độ nhưng vẫn rõ trách nhiệm và yêu cầu rà soát chặt chẽ do đề cao giá trị của văn bản hợp nhất.
Về ký xác thực văn bản hợp nhất, Bộ trưởng lựa chọn phương án thực hiện sau khi văn bản gốc đã hoàn tất đầy đủ giá trị pháp lý. Theo đó, đối với luật, việc ký xác thực văn bản hợp nhất chỉ được thực hiện sau khi luật đã được chứng thực, công bố chính thức; đối với văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, việc ký xác thực được tiến hành sau khi văn bản đã được ký ban hành. Ký xác thực văn bản hợp nhất là ký vào chính văn bản hợp nhất và chỉ có một người ký ban hành, tuy nhiên trước đó phải có xác nhận về nội dung của các cơ quan có trách nhiệm, tối thiểu gồm cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm tra và cơ quan thẩm định pháp lý. Việc hợp nhất do cơ quan trình văn bản chịu trách nhiệm thực hiện, bảo đảm văn bản hợp nhất phản ánh chính xác, đầy đủ nội dung văn bản gốc, đáp ứng yêu cầu về tiến độ nhưng vẫn rõ trách nhiệm và yêu cầu rà soát chặt chẽ do đề cao giá trị của văn bản hợp nhất.
S.Thu