Hội thảo trao đổi kinh nghiệm phục vụ công tác xây dựng Bộ chỉ số tư pháp cấp tỉnh
18/03/2010
Trong ngày 17 tháng 3 năm 2010, trong khuôn khổ Dự án “Tăng cường Tiếp cận công lý và Bảo vệ quyền tại Việt Nam” Bộ Tư pháp đã phối hợp với Chương trình phát triển của Liên Hợp quốc tổ chức hội thảo trao đổi kinh nghiệm phục vụ việc xây dựng Bộ chỉ số công lý cấp tỉnh.
Tham gia hội thảo có các chuyên gia quốc tế và Việt Nam có hiểu biết sâu về lý luận cũng như kinh nghiệm thực tiễn xây dựng và thực hiện các bộ chỉ số đánh giá và khảo sát cũng như đánh giá về hoạt động tư pháp của một số nước, trong đó có Trung Quốc. Đây là hội thảo đầu tiên trao đổi về việc thiết kế một bộ chỉ số hay tiêu chuẩn để đánh giá hiệu quả hoạt động và cung cấp các dịch vụ công của ngành tư pháp, một lĩnh vực khá mới mẻ đối với Việt Nam.
Từ năm 2003, với sự hỗ trợ của Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAid), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đã chủ trì, phối hợp với một số tổ chức trong nước thực hiện việc nghiên cứu xây dựng Bộ Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và từ năm 2005 nay, Bộ Chỉ số này đã được sử dụng làm công cụ đánh giá tại các tỉnh thành phố trên phạm vi cả nước. Đối tượng mà PCI hướng đến khảo sát là khối doanh nghiệp, PCI tập trung vào bốn vấn đề chính sau đây:
- Đánh giá chất lượng thực tế của hoạt động điều hành kinh tế địa phương thông qua đánh giá cảm nhận của các doanh nghiệp đang hoạt động tại tỉnh chứ không phải dựa vào các kế hoạch, chính sách hay dự định của tỉnh.
- Đánh giá chất lượng điều hành chứ không đánh giá mức độ phát triển kinh tế của từng địa phương: Bộ chỉ số này cho phép so sánh chất lượng điều hành hoạt động các tỉnh, thành ở các mức độ phát triển khác nhau một cách tương đối bình đẳng.
- Đánh giá các chính sách do các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành.
- Đánh giá những thực tiễn tốt đã được triển khai thực hiện ở các địa phương chứ không đánh giá để đưa ra một mô hình lý thuyết nào.
Ở góc độ địa phương, chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI chính là công cụ đo lường và đánh giá kết quả điều hành kinh tế cấp tỉnh dựa trên cảm nhận của khu vực kinh tế tư nhân, tập trung vào thu thập ý kiến đánh giá của các doanh nghiệp. Theo kết quả xếp hạng chỉ số PCI 2009, Đà Nẵng là tỉnh được xếp vị trí dẫn đầu với 75,96 điểm (trên thang điểm 100), kế đó là Bình Dương, tỉnh đã từng dẫn đầu trong ba năm 2005 – 2007, với 74,01 điểm. Trước đó, Bình Dương rất nhiều lần được dẫn đầu. Ngoài ra, trong nhóm đứng đầu còn có Lào Cai, Đồng Tháp, Vĩnh Long và Vĩnh Phúc. Kết quả xếp hạng này đã làm động lực cho các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương tìm ra các giải pháp kịp thời để điều chỉnh cách thức vận hành hoạt động của mình nhằm đáp ứng những yêu cầu và đòi hỏi phát triển kinh tế ngày càng cao.
Tiếp nối những thành công của việc xây dựng Bộ chỉ số PCI, Bộ Nội vụ đã phối hợp với Ban Dân chủ - Pháp luật, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Trung tâm nghiên cứu hỗ trợ phát triển cộng đồng CECODES (một tổ chức thuộc Liên hiệp các hội khoa học kỹ thuật Việt Nam) nghiên cứu xây dựng thí điểm Bộ chỉ số cảm nhận của người dân về hiệu quả công tác quản lý hành chính công cấp tỉnh (PAPI) với sự hỗ trợ kỹ thuật của UNDP. Trong 6 tháng cuối năm 2009, Bộ Chỉ số PAPI đã được đưa vào khảo sát thí điểm tại ba địa phương: Phú Thọ, Đà Nẵng và Đồng Tháp. Theo kế hoạch, sau khi rút kinh nghiệm từ hoạt động thí điểm, Bộ Chỉ số PAPI sẽ được đưa vào thực hiện tại 30 tỉnh của cả ba miền Bắc, Trung và Nam.
Cải cách hành chính công ở Việt Nam đã được tiến hành từ hơn một thập kỷ qua và đã đạt được những bước tiến triển tốt đẹp. Lĩnh vực hành chính hiện nay rõ ràng khác xa so với 15 năm trước. Tuy vậy, theo các chuyên gia cho biết, cải cách hành chính công ở Việt Nam vẫn còn những tồn tại, vướng mắc mà nguyên nhân chủ yếu là do cơ chế đánh giá hiệu quả dịch vụ hành chính chưa đầy đủ và thiếu hệ thống. Việc đánh giá trước đây còn phụ thuộc nhiều vào ý chí chủ quan của cán bộ đáo giá tổng hợp, người thực hiện việc đánh giá chưa được trang bị các công cụ để đo lường chất lượng của thủ tục hành chính và dịch vụ công. Người dân chưa thực sự hài lòng về kết quả cải cách hành chính, chưa được tham gia một cách đầy đủ và tích cực vào quá trình xây dựng và triển khai thực hiện chính sách và thể chế hành chính, đồng thời việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính trước người dân cũng mới chỉ đạt được ở mức độ hạn chế. Vấn đề này đặt ra một yêu cầu cấp thiết cần có một cơ chế phản hồi và trao đổi từ phía người dân về chất lượng dịch vụ công cũng như tác động của các dịch vụ này đối với các yêu cầu phát triển và xem đây là một công cụ đối thoại nhằm đảm bảo tiến hành hiệu quả các quyết định của các cơ quan nhà nước cũng như cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ.
Khi tiến hành xây dựng Bộ chỉ số PAPI, các chuyên gia đã đưa ra phương pháp luận tương đối rõ ràng. Đó là xác định được công cụ cần thiết và phù hợp để đo lường và đánh giá tiêu chuẩn các dịch vụ hành chính công từ góc nhìn của người dân hay các tầng lớp phi doanh nghiệp - đây chính là điểm khác biệt so với PCI là tập trung vào khối doanh ngiệp. Đồng thời, việc đánh giá cũng có thể giúp chỉ ra được phương thức để làm sao người dân có thể tham gia một cách hiệu quả hơn nữa vào việc quản lý hành chính và cung cấp dịch vụ công. Việc phát triển bộ công cụ chính sách nhằm đo lường và xếp lọai các tiêu chuẩn của hiệu quả quản lý hành chính và dịch vụ công ở cấp tỉnh theo quan điểm của người sử dụng dịch vụ chính là nỗ lực mang tầm quốc gia để đáp ứng được các yêu cầu mà cải cách hành chính đặt ra. Công cụ này có những đặc thù riêng nhưng lại có thể bổ sung cho Bộ chỉ số đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh đang được triển khai hàng năm nhằm thu thập ý kiến của giới doanh nghiệp. Hy vọng rằng, Bộ chỉ số PAPI sẽ là một công cụ hiệu quả và có thể hỗ trợ tối đa cho mục tiêu của Chương trình tổng thể về cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011- 2020.
Tại Hội thảo, sau khi rút kinh nghiệm từ việc xây dựng và triển khai các bộ công cụ PCI và PAPI, các chuyên gia cũng đã cởi mở trao đổi về thuận lợi, khó khăn và các bài học trong quá trình nghiên cứu và thực hiện các bộ công cụ này nhằm gợi mở cho việc thiết kế Bộ chỉ số tư pháp cấp tỉnh (PJI). Các đại biểu đã trao đổi về một số vấn đề liên quan đến cách hiểu thuật ngữ tư pháp trong bối cảnh của Việt Nam, việc xác định phạm vi đánh giá, đối tượng đánh giá, mối tương quan và gắn kết giữa Bộ chỉ số tư pháp cấp tỉnh với hai Bộ chỉ số PCI và PAPI trong bức tranh tổng thể về cải cách và phát triển ở Việt Nam hiện tại và tương lai, xác định phương pháp luận, phương pháp điều tra khảo sát, cách thức xây dựng bộ câu hỏi....
Mặc dù hội thảo chỉ diễn ra trong một nửa ngày và những vấn đề được thảo luận mới chỉ dừng lại ở mức độ khai phá, song những ý kiến trao đổi và thu nhận được từ các chuyên gia trong nước và quốc tế đã cho thấy rằng việc xây dựng Bộ chỉ số tư pháp cấp tỉnh là một hoạt động hết sức cần thiết nhằm giúp cho các cơ quan tư pháp có thể hiểu rõ hơn và cụ thể hơn các nguyện vọng và yêu cầu tiếp cận pháp luật của người dân, đánh giá được một cách khách quan hiệu quả thực hiện hoạt động của các cơ quan tư pháp và có thể xác định được một cách khoa học và có căn cứ những biện pháp để cải thiện chất lượng phục vụ, chất lượng cung cấp các dịch vụ pháp lý, làm cho pháp luật được ngày càng gần gũi với người dân.
Nguyễn Minh Phương
| PHUƠNG PHÁP LUẬN KHI TIẾN HÀNH XÂY DỰNG PAPI Để tiến hành bất kỳ sự đo lường về hành chính công cũng như hiệu quả quản lý nào, thì một phương pháp luận đủ mạnh và thiết thực là một điều cơ bản nhằm đảm bảo các kết quả tin cậy và được những người hưởng lợi chấp nhận. Sau khi thảo luận kỹ, nhóm tác giả quyết định chỉ lấy ý kiến của những người dân bình thường, là những người sử dụng sản phẩm cuối cùng của hoạt động quản lý hành chính và các dịch vụ công, mà không lấy ý kiến của những người hưởng lợi khác như doanh nghiệp hay nhóm công chức. Việc lấy ý kiến của các doanh nghiệp đã được thực hiện đầy đủ bởi khảo sát điều tra PCI. Mặt khác, Bộ Nội Vụ cũng đã tiến hành một đề án đánh giá quá trình cải cách hành chính và cảm nhận của công chức. Như vậy, PAPI không lặp lại mà bổ sung cho những nỗ lực này. Hơn nữa, các tổ chức xã hội dân sự cũng sẽ không được đưa vào mẫu khảo sát. Có nhiều lý do cho việc này, thứ nhất: bởi vì định nghĩa về xã hội dân sự vẫn đang hình thành ở Việt Nam nên sẽ không thể định nghĩa một cách rõ ràng các tổ chức xã hội dân sự và khó đưa ra được một mẫu so sánh giữa các tổ chức này ở các tỉnh/thành phố khác nhau. Thứ hai: các tổ chức xã hội dân sự là những tổ chức không có nhiều kinh nghiệm trực tiếp hay gián tiếp liên quan đến các khía cạnh khác nhau của chỉ số này, chẳng hạn như: phòng chống tham nhũng, tính minh bạch và cung ứng dịch vụ công. Ngoài ra, phương pháp được chọn để thu thập dữ liệu, sẽ tiến hành chọn mẫu đại diện của những người dân bình thường, mà không phải của người đứng đầu trong các hộ gia đình, nhằm nỗ lực tìm hiểu cảm nhận từ toàn bộ mẫu, bao gồm các nhóm giới tính và lứa tuổi khác nhau. Ngoài ra, thật khó khăn để định ra người đứng đầu trong hộ gia đình bởi vì có thể đó là người có thu nhập cao nhất hoặc là người già nhất trong gia đình. CÁC TRỤC THÀNH PHẦN CỦA PAPI Cải cách hành chính công có ý nghĩa rộng hơn so với cải cách khu vực công và bao hàm cả việc cung ứng dịch vụ công hiệu quả hơn. Khi đánh giá hiệu quả công tác quản lý hành chính công cấp tỉnh, nghiên cứu khảo sát PAPI xem xét các lĩnh vực (trục) sau đây: D1. Sự tham gia (của người dân) D2. Tính minh bạch D3. Trách nhiệm giải trình (của chính quyền) D4. Phòng, chống tham nhũng D5. Thủ tục hành chính D6. Dịch vụ công D1. Sự tham gia (của người dân) Nếu định nghĩa rộng ra, sự tham gia bao gồm các cơ chế để người dân tham gia vào quá trình quản lý. Sự tham gia hàm chứa một chuỗi các hoạt động mà nhờ đó người dân dùng để tác động vào các hoạt động của chính quyền, hoặc một cách trực tiếp bằng việc tác động vào quá trình hình thành và thực thi các chính sách công, hoặc một cách gián tiếp bằng việc tác động vào việc lựa chọn công chức. Trong bộ chỉ số PAPI, Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn ngày 20 tháng 4 năm 2007 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (sau đây được gọi tắt là Pháp lệnh) được sử dụng như một cơ sở để đánh giá mức độ tham gia của các nhân tố phi doanh nghiệp, chẳng hạn như người dân, vào hành chính công theo nghĩa rộng nhất của nó. Việc triển khai Pháp lệnh bắt đầu từ giữa thập niên 90 như là một sự đáp lại những bất ổn nổi lên từ nông thôn qua đó người dân lên tiếng chống lại tham nhũng và sự lạm dụng chức quyền của một bộ phận quan chức địa phương. Lúc đó, các nhà lãnh đạo Việt Nam buộc phải phải cân nhắc làm thế nào để tăng cường một cách chính thức quá trình trao quyền và quản lý bởi người dân. Pháp lệnh cũng diễn giải các cơ chế mà người dân có thể tham gia vào các quá trình xây dựng và đưa ra quyết định cũng như xây dựng chính sách ở cấp địa phương. Pháp lệnh định nghĩa những lĩnh vực người dân có thể tự đưa ra quyết định của mình (như đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng), những lĩnh vực mà người dân có thể đóng góp ý kiến theo hình thức bỏ phiếu (như bổ nhiệm và miễn nhiệm trưởng thôn, thành lập ban thanh tra nhân dân trực tiếp giám sát các dự án đầu tư công cộng ở địa phương), và các lĩnh vực mà chính quyền cần lấy ý kiến của người dân, các hiệp hội hay các nhóm cộng đồng trước khi đưa ra quyết định (như các vấn đề kinh tế-xã hội quan trọng). D2. Tính minh bạch Tính minh bạch có thể được định nghĩa là dòng thông tin (kinh tế, chính trị và xã hội) tin cậy và đúng lúc về việc cung cấp dịch vụ của chính quyền. Thiếu tính minh bạch có thể được diễn giải là sự giấu giếm, hoặc thông tin bị bóp méo, hoặc thông tin không được cung cấp đầy đủ và có chất lượng. Về tính minh bạch, Pháp lệnh đã nêu tầm quan trọng về “quyền được biết” của người dân. Từ quan điểm này, PAPI đánh giá việc người dân được thông tin thế nào về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trong cộng đồng của họ, đặc biệt là về sử dụng đất, chính sách giải tỏa đền bù – là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tham nhũng. Ngoài “quyền được biết” được định nghĩa trong Pháp lệnh, trục này cũng xem xét thông tin về các chính sách của nhà nước hỗ trợ người nghèo được phổ biến đến người dân một cách chính xác và đúng lúc hay không. Những chính sách đó bao gồm những hỗ trợ về tiền hay sinh kế đối với những gia đình cựu chiến binh, gia đình nghèo và người già neo đơn. Thiếu tính minh bạch trong những trường hợp này thường dẫn đến tham nhũng nhỏ và ảnh hưởng đến đời sống người dân, đặc biệt là dân ở vùng nông thôn nơi tập trung nhiều hộ nghèo. D3. Trách nhiệm giải trình Trách nhiệm giải trình trong quản lý hành chính là khái niệm về nghĩa vụ mà chính quyền - những người đại diện cho dân - phải trả lời được về những gì họ đã, đang và sẽ làm. Trách nhiệm giải trình đòi hỏi tính minh bạch (cho phép người dân được thông tin đầy đủ về những vấn đề cần thiết), cũng như có thể được chất vấn (khuyến khích người dân tham gia vào việc lựa chọn lãnh đạo, chính sách và nhà cung cấp dịch vụ). Trách nhiệm giải trình và tính minh bạch có quan hệ mật thiết với nhau, và thực tế trong một mức độ nào đó, một hệ thống được cho là minh bạch nhìn chung là một hệ thống có thể được giải trình. Tuy nhiên, khác biệt giữa trách nhiệm giải trình và tính minh bạch là: trong trách nhiệm giải trình, sự phản hồi chỉ có sau khi đã thực hiện quyết định hay hành động, trong khi tính minh bạch cho phép phản hồi trước hoặc trong quá trình ra quyết định hoặc hành động. Trục này xem xét mức độ thường xuyên của sự tương tác giữa nhiều cấp chính quyền khác nhau và người dân cũng như xem xét việc thiết lập và hiệu quả của Ban thanh tra nhân dân, tổ chức mà theo Pháp lệnh có chức năng giám sát các hoạt động của chính quyền. D4. Phòng chống tham nhũng Nạn tham nhũng là một trong những vấn đề lớn nhất, nếu không muốn nói là vấn đề về phát triển lớn nhất trong hành chính công hiện nay tại Việt Nam, và đã được các cấp lãnh đạo cao nhất ghi nhận. Nếu nói ngắn gọn thì tham nhũng đã được ghi nhận như là một vấn đề mang tính hệ thống với những lo-gic đặc thù của nó. Một trong những bước chính trong phòng, chống tham nhũng (PCTN) từ phía chính phủ là việc ban hành Luật Phòng, chống tham nhũng (số 55/2005/QH11 tháng 11 năm 2005). Cũng tương tự việc sử dụng nội dung của Pháp lệnh thực hiện quy chế dân chủ cơ sở, PAPI sẽ xem xét việc thực thi trong thực tế về luật PCTN như là những mức độ về ý chí và tính nghiêm minh của chính quyền địa phương trong PCTN. Hơn nữa, PAPI đánh giá kinh nghiệm của người dân trong dịch vụ công phổ biến nhất mà tại đó thường xảy ra tham nhũng (như chăm sóc y tế, quản lý đất đai, chính sách xã hội và một số chính sách khác). Trục này cũng xem xét mức độ động lực của người dân trong việc tố cáo tham nhũng và những e ngại bị trả đũa khi tố cáo tham nhũng. Đây cũng là một tiêu chí xem xét môi trường chính trị ở địa phương. D5. Thủ tục hành chính Về thủ tục hành chính, PAPI sẽ xem xét các mức độ thực hiện dịch vụ “một cửa”, mà không phải sự thiết lập ra thủ tục đó. Thủ tục một cửa được thiết kế nhắm vào hai chức năng cơ bản. Trước hết, nó phục vụ như một điểm liên hệ quan trọng trong việc giải quyết các thủ tục hành chính của một cơ quan hành chính. Đơn vị này có trách nhiệm công bố các thông tin chi tiết về yêu cầu thủ tục bao gồm lọai giấy tờ người dân phải nộp, quá trình thực hiện, và dịch vụ phí. Nhìn chung, người dân mong muốn cơ chế này sẽ giúp tăng cường tính minh bạch, giảm lạm dụng chức quyền, và tăng cường ý thức trách nhiệm của các công chức. Thứ hai, khái niệm “một cửa liên thông” được đưa ra nhằm tăng cường sự đơn giản hóa thủ tục hành chính, đòi hỏi sự cân nhắc kỹ lưỡng của nhiều cấp và nhiều ngành khác nhau. Cuộc khảo sát thử nghiệm này chỉ kiểm tra các câu hỏi cơ bản liên quan đến cơ chế “một cửa”, nhưng khi triển khai cho nhiều địa phương, các câu hỏi chi tiết sẽ được thiết kế nhằm đánh giá chất lượng của chính sách một cửa ở cấp huyện và cấp xã. D6. Dịch vụ công Trục này xem xét nhiều khía cạnh khác nhau như: hỗ trợ của chính phủ cho người nghèo trong chăm sóc y tế ở cấp huyện, xã; bảo hiểm y tế; giáo dục tiểu học; chất lượng đường sá, điện, dịch vụ thu gom rác thải, nguồn nước sạch và an ninh xã hội. Trục này là trực tiếp hướng tới người dân và như là một “phiếu phản hồi của người dân”. (Trích Báo cáo Hướng tới chỉ số cảm nhận của người dân về hiệu quả công tác quản lý hành chính công cấp tỉnh tại việt nam (giai đoạn thử nghiệm) do Trung tâm Nghiên Cứu Phát triển Hỗ trợ Cộng đồng - CECODES, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc - UNDP phối hợp thực hiện, tháng 12 năm 2009) |